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周基利﹕長者生活津貼 資產審查和全民性的爭論
明報 – 2012年10月23日星期二
【明報專訊】長者生活津貼本來是一項顯示政府加強對長者承擔的一項德政，但卻不幸地引起了一場應否取消其資產審查的爭議。政府和一些論者大多只從資源有效運用和長期持續性的理據去論述為何資產審查是必須的，而反對一方卻指出資產審查的種種弊端，以證明全民性的長者生活津貼才是正道。究竟誰是誰非呢？筆者認為這些討論都是有益的，因為這樣的討論可以令社會大眾更加了解資產審查的好處和壞處。
其實我們的安全網——綜援制度，亦有嚴格資產審查，所以有關於長者生活津貼內資產審查的利弊都適用於綜援制度的。聽聞政務司長林鄭月娥將會親自領導扶貧委員會內的社會保障小組，以全面檢視、加強和改善我們的綜援制度。所以現在關於資產審查的討論，都會有助於日後市民對綜援檢討的參與。在推出長者生活津貼時，政府應該做的是向市民有系統和詳細地解釋資產審查的利弊，讓社會有系統地深入討論，尋求共識。可惜筆者至今仍然未見到有這樣的論述。
「排外失誤」與「包含失誤」
筆者用一個比喻大家便會明白資產審查的性質了。
資產審查好像考試制度一樣，因為大學學位有限，所以便需用考試成績分配學位，但各位都知道考試的種種壞處。
首先，有些天資聰敏的學生未必能在公開考試中好好發揮，他們便會失掉進入大學的機會。
http://easss.com/books
同樣，貧窮的長者可能是因為種種原因不願或不能申領有資產審查的長者生活津貼，那麼他們便得不到所需要的幫助。
學術上我們稱之為「排外失誤」（exclusion error）。相反「包含失誤」（inclusion error）是指有些懶惰的同學因一時僥倖在公開考試中拿到好成績，於是便能進入大學了。
有電台聽眾指出，一個家住太古城千呎自置物業的長者，如果有5000元長俸，又有子女幾千元的「孝敬」，雖然他還是合資格拿長者生活津貼的，但他真的需要那2200元嗎？這些便是資產審查的「包含失誤」了。
一般來說，一個制度的「排外失誤」愈細，它的「包含失誤」便愈大了。因為凡年滿65歲的長者便可申領全民性（沒有資產審查）的長者生活津貼，所以它的「排外失誤」是最低的。但另一方面，它的「包含失誤」便會高於有資產審查的津貼了。
而政府指出資產審查能有效運用資源的原因，便是因為有資產審查津貼的「包含失誤」比全民性的為低。那麼他們有沒有考慮資產審查「排外失誤」的問題呢？
表面看來是有的。
第一，自住物業和子女供養都不計算在資產及入息審查中，這樣便有更多長者合資格申領津貼了。
第二，申領手續盡量簡化，那麼便可減少長者因申請手續繁複而放棄申請了。
第三，有別於綜援，它沒有強烈的標籤效應和「衰仔紙」的障礙，有需要的長者便不會因為這些原因得不到津貼。
但請留意的是，當這些因素令「排外失誤」減低的同時，它們亦令「包含失誤」有所增加的。
以上家住太古城的長者便是一例。一些人一方面反對自住物業不計算審查中，但另一方面支持全民性的津貼，其實也是有點自相矛盾的。因為兩者都是減少「排外失誤」而增加「包含失誤」的。一頭針不可能兩端都是鋒利，問題是我們如何可以取得平衡。至於如何能這樣做呢？我們便需要進行政策研究，收集有關數據進行分析，用以幫助我們可以做一個有數據支持的政策決定，不是「得個講字」。
一頭針不可能兩端都鋒利
除了這兩項失誤外，資產審查的行政費用一般都比全民性的津貼為高。當然假如申請手續簡單，亦可減低其行政費用。另外，一些市民提到長者可能在申領前把資產轉移，令自己的資產合乎審查條件。這樣的行為雖然可算是合法的，但卻是政府和一般市民不希望見到的，更可能產生另外一些問題，學術上我們稱之謂誘因成本（incentive cost）。
誘因成本的行為是會愈來愈普遍，而令津貼的「包含失誤」增加的。意即愈來愈多本來沒有需要的長者取得津貼。但到底有幾多長者會這樣做呢？那便要比較從津貼所得的利益和進行資產轉移的風險了。
假設一位長者由65歲開始申領津貼，直至他80歲過身，總共可得約40萬津貼。假如他轉移100萬資產，卻有五成機會給人家吞掉了資產，那麼他轉移資產的風險便是50萬。這情況下，他便較少機會轉移資產了。
最後一個資產審查的缺點便是政治成本。最近一些學者談及全民的津貼會令付入息稅的市民負擔增加。筆者並不同意津貼財政來源一定是來自入息稅的，而且這樣的論述是可能增加長者和納稅人（指入息稅）的矛盾。
其實政治成本便是指資產審查無可避免引起一些分化的作用，減低社會上的和諧氣氛。筆者希望提出了一些概念和它們之間的關係後，大家便可更有效地討論這問題。究竟長者生活津貼的資產審查是否和考試一樣無可避免呢？可待社會人士有更深入的討論。
最後順帶一提，一些政黨要求將長者生活津貼作為過渡至全民退休保障的中途站，筆者認同這個要求的本質是希望政府對長者貧窮問題有一個長遠的策略。但筆者想提出一個反建議，便是將這個長者生活津貼的金額逐漸提升到綜援的水平，
以替代長者綜援在長者中的扶貧的角色。因為它確實沒有長者綜援的種種眾所週知的弊端（如手續繁複、標籤效應、「衰仔紙」和以家庭作為申請單位等）。
作者是香港教育學院亞洲及政策研究學系教授
明報 – 2012年10月23日星期二
【明報專訊】長者生活津貼本來是一項顯示政府加強對長者承擔的一項德政，但卻不幸地引起了一場應否取消其資產審查的爭議。政府和一些論者大多只從資源有效運用和長期持續性的理據去論述為何資產審查是必須的，而反對一方卻指出資產審查的種種弊端，以證明全民性的長者生活津貼才是正道。究竟誰是誰非呢？筆者認為這些討論都是有益的，因為這樣的討論可以令社會大眾更加了解資產審查的好處和壞處。
其實我們的安全網——綜援制度，亦有嚴格資產審查，所以有關於長者生活津貼內資產審查的利弊都適用於綜援制度的。聽聞政務司長林鄭月娥將會親自領導扶貧委員會內的社會保障小組，以全面檢視、加強和改善我們的綜援制度。所以現在關於資產審查的討論，都會有助於日後市民對綜援檢討的參與。在推出長者生活津貼時，政府應該做的是向市民有系統和詳細地解釋資產審查的利弊，讓社會有系統地深入討論，尋求共識。可惜筆者至今仍然未見到有這樣的論述。
「排外失誤」與「包含失誤」
筆者用一個比喻大家便會明白資產審查的性質了。
資產審查好像考試制度一樣，因為大學學位有限，所以便需用考試成績分配學位，但各位都知道考試的種種壞處。
首先，有些天資聰敏的學生未必能在公開考試中好好發揮，他們便會失掉進入大學的機會。
http://easss.com/books
同樣，貧窮的長者可能是因為種種原因不願或不能申領有資產審查的長者生活津貼，那麼他們便得不到所需要的幫助。
學術上我們稱之為「排外失誤」（exclusion error）。相反「包含失誤」（inclusion error）是指有些懶惰的同學因一時僥倖在公開考試中拿到好成績，於是便能進入大學了。
有電台聽眾指出，一個家住太古城千呎自置物業的長者，如果有5000元長俸，又有子女幾千元的「孝敬」，雖然他還是合資格拿長者生活津貼的，但他真的需要那2200元嗎？這些便是資產審查的「包含失誤」了。
一般來說，一個制度的「排外失誤」愈細，它的「包含失誤」便愈大了。因為凡年滿65歲的長者便可申領全民性（沒有資產審查）的長者生活津貼，所以它的「排外失誤」是最低的。但另一方面，它的「包含失誤」便會高於有資產審查的津貼了。
而政府指出資產審查能有效運用資源的原因，便是因為有資產審查津貼的「包含失誤」比全民性的為低。那麼他們有沒有考慮資產審查「排外失誤」的問題呢？
表面看來是有的。
第一，自住物業和子女供養都不計算在資產及入息審查中，這樣便有更多長者合資格申領津貼了。
第二，申領手續盡量簡化，那麼便可減少長者因申請手續繁複而放棄申請了。
第三，有別於綜援，它沒有強烈的標籤效應和「衰仔紙」的障礙，有需要的長者便不會因為這些原因得不到津貼。
但請留意的是，當這些因素令「排外失誤」減低的同時，它們亦令「包含失誤」有所增加的。
以上家住太古城的長者便是一例。一些人一方面反對自住物業不計算審查中，但另一方面支持全民性的津貼，其實也是有點自相矛盾的。因為兩者都是減少「排外失誤」而增加「包含失誤」的。一頭針不可能兩端都是鋒利，問題是我們如何可以取得平衡。至於如何能這樣做呢？我們便需要進行政策研究，收集有關數據進行分析，用以幫助我們可以做一個有數據支持的政策決定，不是「得個講字」。
一頭針不可能兩端都鋒利
除了這兩項失誤外，資產審查的行政費用一般都比全民性的津貼為高。當然假如申請手續簡單，亦可減低其行政費用。另外，一些市民提到長者可能在申領前把資產轉移，令自己的資產合乎審查條件。這樣的行為雖然可算是合法的，但卻是政府和一般市民不希望見到的，更可能產生另外一些問題，學術上我們稱之謂誘因成本（incentive cost）。
誘因成本的行為是會愈來愈普遍，而令津貼的「包含失誤」增加的。意即愈來愈多本來沒有需要的長者取得津貼。但到底有幾多長者會這樣做呢？那便要比較從津貼所得的利益和進行資產轉移的風險了。
假設一位長者由65歲開始申領津貼，直至他80歲過身，總共可得約40萬津貼。假如他轉移100萬資產，卻有五成機會給人家吞掉了資產，那麼他轉移資產的風險便是50萬。這情況下，他便較少機會轉移資產了。
最後一個資產審查的缺點便是政治成本。最近一些學者談及全民的津貼會令付入息稅的市民負擔增加。筆者並不同意津貼財政來源一定是來自入息稅的，而且這樣的論述是可能增加長者和納稅人（指入息稅）的矛盾。
其實政治成本便是指資產審查無可避免引起一些分化的作用，減低社會上的和諧氣氛。筆者希望提出了一些概念和它們之間的關係後，大家便可更有效地討論這問題。究竟長者生活津貼的資產審查是否和考試一樣無可避免呢？可待社會人士有更深入的討論。
最後順帶一提，一些政黨要求將長者生活津貼作為過渡至全民退休保障的中途站，筆者認同這個要求的本質是希望政府對長者貧窮問題有一個長遠的策略。但筆者想提出一個反建議，便是將這個長者生活津貼的金額逐漸提升到綜援的水平，
以替代長者綜援在長者中的扶貧的角色。因為它確實沒有長者綜援的種種眾所週知的弊端（如手續繁複、標籤效應、「衰仔紙」和以家庭作為申請單位等）。
作者是香港教育學院亞洲及政策研究學系教授
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